L'internationalisme libéral est une caractéristique distinctive de la politique étrangère des États-Unis depuis les années où Woodrow Wilson était président (1913-1921). Dans ce que l'on a appelé le "Wilsonianisme", l'internationalisme libéral américain était conçu comme comportant quatre éléments distincts mais liés entre eux : (1) la coopération entre les gouvernements démocratiques ; (2) l'ouverture économique ; (3) la négociation des différences et des intérêts communs par le biais d'un large éventail d'institutions multilatérales engagées dans la promotion du droit international, des conditions de l'intégration économique et du caractère de la défense collective ; (4) le tout dépendant d'une Amérique qui assumait volontairement les responsabilités du leadership d'une communauté de peuples démocratiques libéraux, s'engageant à assurer la paix entre ses membres et la sécurité mutuelle contre ses ennemis, même si cela impliquait de faire la guerre. On espérait ainsi préserver ce qui était considéré comme ce que les libéraux ultérieurs appelleraient "une union pacifique", "une zone de paix démocratique" (Smith 2017, chapitres 1 et 4).
Rejeter cette architecture pour la sauvegarde de l'intérêt national américain comme "moraliste" et "idéaliste", comme l'ont fait un certain nombre d'éminents théoriciens réalistes tels que Hans Morgenthau (1946, 1955) et John Mearsheimer (2018), c'est ignorer la manière dont les institutions et les pratiques nées dans les années 1940 reflétaient l'esprit du wilsonisme et étaient à la base des plus importants succès de l'histoire de la politique étrangère américaine. Les principales réalisations sont à mettre au crédit des administrations de Franklin D. Roosevelt (1933-1945) et de Harry Truman (1945-1953). Ainsi, les accords de Bretton Woods de juillet 1944 ont établi les premières institutions économiques fondées sur l'intérêt mutuel et le consentement conjoint à des réglementations sur le commerce et les investissements internationaux. La directive 1067, publiée en avril 1945 en tant qu'instructions pour l'occupation militaire américaine du secteur américain de l'Allemagne, a supervisé la promotion de la démocratie dans ce qui a été appelé la République fédérale en 1949 (avec la fusion des zones américaine, française et britannique et l'élection de Konrad Adenauer comme chancelier). Le plan Marshall de 1948 a financé les premières étapes de l'intégration économique de l'Europe occidentale, qui s'est concrétisée à l'époque par la création par six États européens (avec un accent particulier sur la coopération franco-allemande) de la Communauté européenne du charbon et de l'acier en 1952. En 1949, l'Organisation du traité de l'Amérique du Nord a vu le jour, demeurant encore aujourd'hui un fondement de la sécurité nationale américaine (Ikenberry 2020, 100-211).
Un débat savant important concerne l'agressivité de l'internationalisme libéral américain après 1940. L'un des arguments est que la transformation des relations transatlantiques par la création de ce système d'intégration libérale se voulait largement défensive, une manière non seulement de mettre fin à la question de savoir comment traiter la position de puissance relative de l'Allemagne en Europe, mais aussi de prévenir la croissance de l'influence soviétique dans cette région. Un deuxième argument soutient que ces développements préfigurent la croissance de l'impérialisme américain dans le monde entier, utilisant l'internationalisme libéral comme tremplin. Ce qui est certain, c'est que l'émergence de la guerre froide à la fin des années 1940 a engendré des questions sur le rôle de l'Amérique sur un plus grand damier avec la victoire des forces communistes en Chine en 1949 et l'invasion de la Corée du Sud par le Nord (avec les encouragements chinois et soviétiques) en 1950.
Dans une perspective wilsonienne, l'expansion impérialiste de la puissance américaine au cours des trois premières décennies de la guerre froide reflétait une analyse "réaliste" des affaires mondiales. En d'autres termes, les politiques suivaient des calculs d'équilibre des forces qui n'avaient pas tant à voir avec la démocratisation du monde qu'avec la défense des acquis de l'ordre libéral obtenus dans l'Atlantique Nord. Ainsi, la guerre civile grecque, dont la deuxième phase a commencé en 1946, est rapidement devenue moins une question de défense de la démocratie dans ce pays qu'une question d'empêcher qu'il ne tombe aux mains des communistes locaux, qui pourraient l'associer à la Yougoslavie de Tito ou à l'Union soviétique de Staline dans une région du monde stratégiquement importante. De même, ni la guerre américaine en Corée ni celle du Vietnam n'étaient des entreprises libérales, mais plutôt des réactions réalistes à des changements dans le pouvoir mondial basés sur des changements en Asie de l'Est et du Sud-Est qui semblaient à de nombreux dirigeants favoriser la montée du communisme international (Smith 2012).
Le recul de la pensée libérale, jusqu'aux tentatives de dépasser la consolidation des acquis des années 1940 et 1950 en croyant que la vague libérale s'étendrait au-delà de zones limitées, peut être observé de manière frappante dans l'Académie américaine des années 1950 au début des années 1980. Alors que les spécialistes des régions d'Europe de l'Est sous contrôle communiste pouvaient garder l'espoir d'une éventuelle libéralisation, les spécialistes d'Amérique latine, d'Afrique et de la majeure partie de l'Asie avaient tendance à être beaucoup plus sceptiques. Les appels communistes au nationalisme, à la justice sociale et à la paix semblaient occuper le haut du pavé face au libéralisme (avec des exceptions importantes comme l'Inde), de sorte que le soutien aux gouvernements autoritaires pouvait être considéré comme la meilleure politique américaine dans ces régions du monde. Les résultats obtenus dans des endroits aussi différents que le Guatemala et l'Iran dans les années 1950, ainsi que l'échec quasi total de l'Alliance pour le progrès, axée sur les réformes, en Amérique latine dans les années 1960, ont fait que la "menace cubaine", tout au long des années 1970, a motivé le soutien de Washington à des gouvernements autoritaires dans la plupart des cas, quelles que soient les belles paroles prononcées en faveur de la promotion de la démocratie. L'engagement du président Jimmy Carter en faveur de la promotion des droits de l'homme à l'étranger a marqué une évolution vers l'élargissement du périmètre du monde démocratique libéral, c'est certain. Cependant, le fiasco évident en 1979 avec la victoire des sandinistes sur la politique de Carter consistant à encourager le régime Somoza à entreprendre des réformes libérales au Nicaragua a fait comprendre à beaucoup, avec des couleurs éclatantes, que la pensée réaliste, et non libérale, devait guider les États-Unis.
Le sentiment a toutefois commencé à changer dans les années 1980, avec la présidence de Ronald Reagan. Le changement d'accent, qui consistait à défendre la sécurité nationale en collaborant de manière défensive avec des gouvernements autoritaires à l'étranger, à condition qu'ils soient anticommunistes (exception faite de la Yougoslavie), a permis d'affirmer avec plus d'assurance que ce que l'on pourrait appeler "la voie américaine" bénéficierait d'un attrait de plus en plus mondial. Dans un discours prononcé à Londres, à Westminster, en juin 1982, Ronald Reagan a fait ce qui était alors pour beaucoup l'annonce étonnante que l'évolution future des affaires mondiales pourrait être en grande partie wilsonienne. Dans un discours empreint de la conviction que le communisme soviétique était en net déclin et que l'attrait de la liberté démocratique et économique était en hausse dans le monde entier, Reagan a conclu son discours en déclarant : "Commençons maintenant un effort majeur pour garantir le meilleur - une croisade pour la liberté qui engagera la foi et le courage de la prochaine génération. Au nom de la paix et de la justice, avançons vers un monde dans lequel tous les peuples sont enfin libres de déterminer leur destin." Cinq ans plus tard, à Berlin en juin 1987, Reagan a de nouveau lancé l'appel en des termes qui semblaient prophétiques : "Secrétaire général Gorbatchev, si vous cherchez la paix, si vous cherchez la prospérité pour l'Union soviétique et l'Europe de l'Est, si vous cherchez la libéralisation, venez ici, à cette porte. M. Gorbatchev, ouvre cette porte. M. Gorbatchev, démolissez ce mur."
L'effondrement de l'Union soviétique en 1991, après la chute du mur de Berlin deux ans plus tôt, a été le déclencheur de la conviction croissante, aux États-Unis, que l'internationalisme libéral était effectivement en marche dans le monde. Un processus semblait en cours, promettant que la liberté, la prospérité et la paix pourraient en fait s'étendre de l'Atlantique Nord à de vastes régions du monde jusqu'alors réfractaires à l'attrait de ces valeurs et pratiques occidentales. Ainsi, l'administration du président Bill Clinton (1993-2001) a officiellement intitulé sa stratégie de sécurité nationale "Engagement et élargissement", par laquelle Washington entendait promouvoir l'expansion économique néolibérale avec ses partenaires et devenir plus interventionniste en matière de protection des droits de l'homme.
Pour étayer cette conviction croissante, un ensemble de centres intellectuels de droite et de gauche élaborant une "grande stratégie" pour les États-Unis étaient pour le moment à l'unisson. Au cours des années 1990, la théorie libérale internationaliste s'est avancée avec une nouvelle marque d'arguments comportant trois aspects distincts, mais étroitement intégrés (Smith 2017, chpt 6). La pierre angulaire était appelée "théorie de la paix démocratique" (TPD). Son argument développait le concept plus loin que Wilson ne l'avait jamais fait, à savoir que les relations pacifiques entre les États étaient beaucoup plus susceptibles d'être maintenues chez les peuples démocratiques que dans tout autre type de régime. L'avantage culturel de la démocratie pour remplacer la guerre par des relations internes pacifiques réside dans sa capacité à transférer de la pratique nationale à la pratique internationale un consensus fondé sur un débat raisonné et sur l'état de droit. Contrairement aux régimes autoritaires qui fondaient leur stabilité sur la force à l'intérieur du pays tout en assurant leur position internationale sur la base de calculs d'équilibre des forces qui conduisaient souvent à la guerre, les démocraties étaient des ancrages de paix bien plus sûrs, tant au niveau régional que mondial.
Mais si la théorie de la paix démocratique était conforme à la pensée wilsonienne traditionnelle, l'idée que la démocratie pouvait être étendue à d'autres pays par la force des armes ne l'était certainement pas. Woodrow Wilson lui-même avait compris que la propagation de la démocratie libérale n'était que partiellement le résultat de tendances mondiales. Dans ses ouvrages sur la démocratie publiés entre 1885 et 1908, il insiste constamment sur l'incapacité probable de nombreux peuples à être gouvernés de manière démocratique et stable. Le cas d'école auquel il revenait sans cesse était celui de la France, un pays qui avait connu une Révolution fondée sur un appel aux droits de l'homme, un noble espoir qui semblait néanmoins toujours être contrecarré par des forces internes à ce pays. De plus, en tant que personne qui voyait la démocratie évoluer à partir de formes gouvernementales qui étaient elles-mêmes de qualité différente quant à la manière dont elles agissaient dans les affaires du monde, Wilson pouvait imaginer des relations pacifiques avec ces peuples gouvernés par ce que le philosophe libéral américain John Rawls appelait des "peuples hiérarchiques relativement pacifiques" (Rawls 1999).1
En un mot, pour Wilson, si l'extension des gouvernements démocratiques serait très certainement une bénédiction pour la paix mondiale, les étrangers ne pouvaient pas faire grand-chose pour provoquer de telles transitions. Au contraire, l'impérialisme était plus susceptible d'exciter la défense locale des modèles politiques établis et donc peu susceptible d'être un instrument efficace pour la promotion de la démocratie.
Certes, l'occupation américaine de l'Allemagne après 1945 a été un élément essentiel de la démocratisation de ce pays. Toutefois, l'Allemagne disposait des conditions préalables en termes de pratiques culturelles, de valeurs sociales et d'expérience politique qui faisaient d'une transition réussie une entreprise susceptible de réussir. La démocratisation de ce pays a donc été en grande partie l'œuvre du peuple ouest-allemand lui-même, même s'il faut tenir compte de l'aide nécessaire de Washington. En revanche, lorsque les Américains, en 2003 et par la suite, ont parlé de la démocratisation de l'Afghanistan et d'une grande partie du monde arabe, en commençant par l'Irak, par le biais d'une intervention armée, aucune des conditions préalables n'était en place pour donner le moindre espoir à une telle forme de gouvernement de s'enraciner dans un sens lié à cette forme de régime en Europe occidentale ou en Amérique du Nord.
En bref, l'expérience allemande avait peu de chances d'être largement reproduite ailleurs, ou c'est du moins ce que pourrait conclure un Wilsonien traditionnel. Toutefois, dans les années 1990, avec l'introduction de ce que l'on peut appeler la "théorie de la transition démocratique" (TNT), un argument néo-wilsonien audacieusement optimiste est apparu pour influencer la politique étrangère américaine. L'argument central de la TNT reposait sur la proposition selon laquelle pratiquement n'importe quel peuple pouvait se démocratiser, surtout avec une aide extérieure. Un véritable tsunami de littérature sur la construction de la nation et de l'État est alors apparu, accompagné de manuels de contre-insurrection expliquant comment des changements aussi spectaculaires pouvaient être encouragés par l'armée américaine2.
En se fondant sur la combinaison des théories de la paix démocratique et de la transition (DPT + DTT), les internationalistes néolibéraux du début du XXIe siècle n'ont pas observé la prudence des décennies précédentes. Encouragés par leur "moment unipolaire", les États-Unis ont fait avancer entre 2001 et 2006 un troisième concept libéral, la doctrine de la "guerre juste" appelée "responsabilité de protéger" (R2P). Selon ses termes, largement soutenus dans les cercles politiques et intellectuels américains de droite et de gauche, toutes sortes de projets de construction de nations et d'États ont été avancés, à mettre en place en tandem avec les occupations militaires occidentales.
L'abandon du wilsonisme de la génération précédente a été lent mais spectaculaire. Ses germes se trouvaient dans les années Reagan et ont été nourris par les administrations de George H. W. Bush et de Bill Clinton, avant d'occuper le devant de la scène en 2001. Le DPT, le DTT et la R2P sont devenus en synergie la doctrine internationaliste libérale. L'impérialisme libéral américain s'est vu doté d'une couronne morale, assurée par la théorie de la transition démocratique que les pays étrangers pouvaient être démocratisés, avec des résultats bénéfiques pour la paix mondiale, comme le prétendait la théorie de la paix démocratique3 .
Si le résultat des concepts wilsoniens plus réalistes de l'internationalisme libéral avait constitué le plus grand succès de l'histoire de l'implication des Etats-Unis dans les affaires mondiales au cours des années 1940, cette nouvelle doctrine libérale de l'impérialisme, embrassée à la fois par les administrations Bush et Obama entre 2001 et 2015, a engendré ses plus grands désastres. La croyance exagérée de la doctrine Bush selon laquelle la puissance militaire américaine, après la conquête de l'Afghanistan et l'invasion de l'Irak, pourrait "transformer le Moyen-Orient élargi" (entendu comme la quasi-totalité du monde arabe) dans un sens libéral, a justifié l'ouverture d'une boîte de Pandore de souffrances, qui a coûté des millions de vies, d'énormes déplacements de population et une vaste perte de trésor. Dans son deuxième discours d'investiture de 2005, le président Bush avait promis de tenter de "mettre fin à la tyrannie à notre époque" mais, comme on pouvait s'y attendre, et comme la pensée wilsonienne l'aurait prévenu, Washington a complètement échoué dans ses efforts. Néanmoins, des ambitions néolibérales similaires ont été soutenues par le président démocrate Barack Obama depuis son investiture en 2009 jusqu'à seulement dix-huit mois avant la fin de son second mandat, lorsqu'il a commencé à voir les erreurs de ces idées. Ici, l'erreur a été de cautionner sans réserve l'ouverture démocratique mal perçue qui a accompagné le Printemps arabe, qui a débuté en Tunisie en 2011. Pressé par la France et la Grande-Bretagne (et à l'écoute de la secrétaire d'État Hillary Clinton), Obama a soutenu l'intervention militaire dans la guerre civile libyenne dans une volonté de mettre fin à la campagne meurtrière de Mouammar Kadhafi pour y maintenir un pouvoir dictatorial. À son crédit, Obama a par la suite qualifié l'incursion libyenne de plus grande erreur de politique étrangère de ses années de mandat. Quels que soient ses regrets, comme en Irak, comme en Libye, le résultat d'une intrusion militaire des États-Unis sous couvert de promotion des droits de l'homme et d'un gouvernement démocratique a semé un fratricide mortel, qui se poursuit encore aujourd'hui dans les deux pays et les terres qui les entourent, sans fin apparente en vue.
Les multiples échecs de l'internationalisme néolibéral en 2016 étaient impossibles à ignorer. Avec ce que l'on pourrait appeler une logique dialectique, les fruits du succès des années précédentes ont planté les racines des revirements ultérieurs, des revers évidents non seulement à l'étranger depuis 2001, mais qui minent également la démocratie libérale au sein même des États-Unis. Les défaites retentissantes dans les guerres impérialistes (au nom de la promotion de la démocratie et des droits de l'homme) ont frappé particulièrement fort une armée américaine composée en grande partie de citoyens défavorisés, tandis que les différences de revenus en forte augmentation à l'intérieur du pays (le résultat des accords multilatéraux néolibéraux qui avaient débuté sous le président Reagan et qui ont favorisé la croissance d'une énorme disparité entre la position économique des 10 % d'Américains les plus riches et des 70 % les plus pauvres) ont élargi bien davantage les divisions au sein de l'Amérique (Stiglitz 2018 ; Saez et Zucman 2020). De telles défaillances libérales ont été habilement exploitées par Donald J. Trump, qui a accédé à la présidence en 2017, promettant à la fois d'aider la classe ouvrière ainsi que de mettre un terme aux "guerres sans fin" à l'étranger.
Cependant, l'assaut de Trump contre le programme libéral est allé beaucoup plus loin. Alors qu'avant sa présidence, les États-Unis avaient privilégié les relations avec les gouvernements démocratiques par rapport à ceux qui étaient autoritaires, à partir de 2017, c'est plutôt avec les autoritaires que Washington s'est senti le plus à l'aise. Au lieu de coopérer, comme les internationalistes libéraux préféraient le faire, avec des dirigeants partageant les mêmes idées à l'étranger, tels qu'Emmanuel Macron, Angela Merkel, Justin Trudeau et les dirigeants britanniques à l'aise avec l'appartenance de leur pays à l'Union européenne, Trump a préféré travailler avec des autoritaires tels que Vladimir Poutine, Recep Tayyip Erdogan, Mohammed bin Salman, Rodrigo Duterte et Jair Bolsonaro, tout en applaudissant le Brexit. Ou encore, là où le multilatéralisme libéral avait mis l'accent sur la collaboration avec les économies capitalistes étrangères du monde entier, voilà que Trump a déclenché des guerres commerciales, non seulement avec la Chine, mais dans des conflits tarifaires impliquant le Canada, le Mexique et l'Union européenne. Pour sa part, la sécurité collective est apparue menacée, Trump remettant en cause son "pilier européen" tout en semblant coopérer avec les politiques russes à l'égard de l'Ukraine' et, dans le même temps, Washington a rejeté les politiques coordonnées avec ses alliés sur des questions critiques concernant le changement climatique, l'Iran et la Corée du Nord. En somme, chaque aspect de l'engagement internationaliste libéral de base traditionnel consistant à travailler en étroite collaboration avec des gouvernements démocratiques étrangers par le biais d'institutions multilatérales favorisant l'ouverture économique et la sécurité collective a été sérieusement mis en doute entre 2017 et 2021. Comme si tout cela ne suffisait pas, la structure constitutionnelle des États-Unis elle-même a été mise en péril par Donald Trump, ce qui signifie que le libéralisme et la démocratie chez nous ont eu du mal à survivre aux crises intérieures de 2020-2021.4
S'il ne faisait aucun doute que Joseph Biden défendrait la tradition libérale internationale lorsqu'il prendrait la présidence en 2021, la question restait de savoir comment son engagement se traduirait en politique. La collaboration avec les pays démocratiques par le biais d'institutions multilatérales afin d'assurer la prospérité économique et la sécurité collective serait une marque de fabrique de la nouvelle administration. Comme Biden et les membres de son équipe de politique étrangère l'ont clairement affirmé dès les premiers jours de son mandat, "l'Amérique est de retour" et Washington entendait "se battre pour nos valeurs communes" avec ses alliés du monde entier. Mais quelles mesures concrètes impliquaient ces nobles sentiments ? La nouvelle administration s'orienterait-elle vers l'approche plus traditionnelle, prudente mais fructueuse des années 1940, ou poursuivrait-elle plutôt les voies plus agressives désormais inscrites dans un gigantesque complexe militaro-industriel tel qu'il s'est développé au cours des deux décennies précédentes ? La deuxième option ne pouvait être exclue. Les pressions croissantes exercées par la Russie sur l'Union européenne et la croissance économique et militaire de la Chine en Asie de l'Est et du Sud-Est appelaient à l'action.
Le défi était de taille. Le Watson Institute de l'université Brown a constaté que le coût des guerres américaines de l'après-11 septembre jusqu'à l'exercice 2022 s'était élevé à 5,8 billions de dollars et avait entraîné directement plus de 900 000 décès (Watson Institute 2021). Nous pourrions peut-être conclure que ces résultats constituent une preuve suffisante pour qu'un retrait américain des responsabilités loin du périmètre de l'OTAN s'impose le plus rapidement possible. M. Biden a signalé son intention de mettre fin à la participation américaine aux "guerres éternelles", et ses premières mesures concernant l'Afghanistan semblent être le prélude à un retrait de ce pays sur le plan militaire. Pourtant, cette même réalité illustre les dangers que le général Colin Powell a mis en garde le président Bush en 2003, lorsqu'il a invoqué "la règle du Pottery Barn : si vous le cassez, il vous appartient". En d'autres termes, l'Amérique est désormais tellement impliquée dans un désastre qu'elle a elle-même provoqué qu'elle doit maintenir le cap pour éviter de créer autant de désordre par son retrait trop précipité qu'elle l'a fait auparavant par ses engagements militaires trop précipités dans le monde musulman. Le retrait du monde musulman, s'il devait se produire, ne devrait pas non plus avoir de conséquences sur la réflexion concernant les politiques à l'égard de l'Asie du Sud ou de l'Est - un développement qu'Obama avait semblé appeler de ses vœux avec son "pivot" vers cette région du monde fin 2011, un changement qu'il a perdu de vue lorsque le printemps arabe a capté son attention.
Un nouveau défi pour le libéralisme, unique en son genre, est intérieur mais a des liens internationaux essentiels. De même qu'il ne fait aucun doute que les mouvements populistes d'extrême droite (que les spécialistes qualifient souvent de "fascistes") sont en marche dans divers pays, le président Trump et les divers contacts qu'il a établis dans cette région du monde ont insufflé une énergie morale à ces évolutions. Il semble donc que sous une nouvelle administration, le président Biden pourrait faire un effort pour inverser le cours de ces développements avec ce qu'il a appelé un Sommet mondial pour la démocratie. L'accent serait vraisemblablement mis sur la manière dont les mouvements autoritaires, avec leurs dirigeants et leurs électeurs, disposent de "livres de jeu" pour organiser la prise de contrôle des systèmes politiques, ainsi que sur la réflexion menée au sein de l'alliance transatlantique sur la manière dont les démocraties libérales pourraient agir de concert les unes avec les autres pour contrer ces évolutions en renforçant l'efficacité des institutions libérales, tant au niveau national qu'international5.
Le passé ne peut fournir que des réflexions limitées sur la façon de relever les défis d'aujourd'hui, mais il révèle que la question est fondamentale pour la sécurité nationale américaine depuis plus d'un siècle. La présidence Biden a hérité de certains signaux clairs quant aux politiques à adopter et à éviter si l'internationalisme libéral devait rester un aspect efficace de la politique étrangère américaine dans les années à venir. Cela dit, comme l'a déclaré Héraclite il y a quelque 2 500 ans, "aucun homme ne se jette deux fois dans la même rivière".
